落地细则尚待厘清 协调机制急需完善

怎么算好生态补偿这笔账

8月5日，江西省九江市。江西地处长江中下游，拥有152公里长江岸线。据了解，2016年开始，江西在全省100个县市区全面推开流域生态补偿，2016年至2018年三年间流域生态补偿资金规模将超过75亿元。

“这是个试点工作，有创新性，我们希望随着两省财政收入的增长，能加快推进生态补偿的经济效应，但目前还在探索过程中。”日前，安徽省环保厅副厅长罗宏如此总结近几年安徽与浙江在新安江流域推进的水环境生态补偿尝试。

新安江是安徽三大水系之一，流入浙江境内，注入千岛湖。从2012年起，在财政部、原环保部指导下，安徽、浙江两省开展了新安江流域上下游横向生态补偿的两轮试点工作，每轮试点为期3年。中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元，约定水质达标后，浙江补给安徽1亿元，反之则安徽补给浙江1亿元。

2015年，两省首轮跨流域生态补偿机制试点工作到期后，安徽、浙江启动了第二轮试点工作，并在原有基础上各自再追加1亿元，用于新安江的生态环境保护。

试点工作开展以来，安徽围绕新安江水质作出了不少努力。据罗宏介绍，仅黄山市就关停了170多家污染企业，90多家工业企业陆续搬迁至循环经济园，优化升级项目510多个。

但他也表示，相比这些努力，安徽最终得到的生态补偿资金“从成本来说是不够的”，而且也很难算清具体成本。事实上，这也是许多地方在探索生态补偿机制时遇到的共同问题。作为实现“绿水青山就是金山银山”的重要手段，生态补偿机制是一项以经济手段为主，调节相关方利益关系的制度安排。但在实践中，还存在资金不足，缺乏细化标准和规则，上下游之间的环境账、经济账很难算清等问题。

地方政府的成绩表和驱动力

面对记者的长枪短炮，学者出身的杨志平显得很自信，回答提问时各种数据信手拈来。这两年，江西在全国率先建立了全流域生态补偿机制，累计投入的资金总额位于全国前列，作为江西省发改委下属的山江湖办公室副研究员，杨志平曾参与这项制度的筹划和执行。

从2016年开始，江西在全省100个县(市、区)全面推开流域生态补偿，当年及2017年共投入流域生态补偿资金47.81亿元。今年将再筹集超过28.9亿元实施补偿，3年间流域生态补偿资金规模将超过75亿元。

按照《江西省流域生态补偿办法》，这些资金的分配将以水质为主要指标，同时兼顾森林生态保护、水资源管理等因素，对水质改善较好、生态保护贡献大、节约用水多的县(市、区)加大补偿力度。据杨志平介绍，江西还出台了相关的考核评分办法，共设立数十个具体的考核指标，并出台了相关资金使用办法，要求各县市每年6月汇报资金使用情况。

这些资金正成为江西各地生态环保的成绩表和驱动力。据杨志平介绍，实施生态补偿机制以来，寻乌、安远等县市已获得上亿元生态补偿金，而南昌下属的一些区县不仅没拿到这笔资金，反而还要向省级财政缴纳数百万元。

类似的做法也出现在长江上游的其他省份。在湖北宜昌，当地将长江支流黄柏河的断面水质监测结果，与下属的夷陵区、远安县的生态补偿资金、磷矿开采份额“双挂钩”。

据宜昌市黄柏河综合执法支队队长洪钧介绍，当地在这两个区县设立了18个水质监测断面，每10天测一次，作为“双挂钩”的重要依据。例如，夷陵区将水质监测结果分解到流域内的乡镇、企业，以倒逼污染排放企业改造升级。目前该区已搬迁拆除规模养殖场53家，整治排污口32个，新建乡镇污水处理厂9家，改造升级6家。

“把资源开发与环境保护直接挂钩，如果做不好，县政府要缴纳生态补偿金，失去更多开采份额，也实现了相互竞争。”洪钧如此总结这一试点经验。

将“双挂钩”作为生态补偿重要做法的，还有贵州。据贵州省水利厅总工程师李晋介绍，贵州实施了由省级财政奖补的生态补偿机制：如果水质达标，上游地区不仅可获得下游地区提供的生态补偿金，还可获得省级财政奖补资金，反之则要缴纳罚金。

这一机制也与地方干部的考核直接挂钩，由水利、环保等部门将各地生态补偿的实施情况向组织部门汇报，直接与干部考核相关联。

上下游怎么算好生态补偿账本

虽然已有阶段性成效，但李晋还是认为，生态补偿的范围和规模应再大一点。“贵州是西部省份，还是缺乏资金，希望长江流域的其他省份能多参与这种生态补偿。”

杨志平也清楚，许多地方的试点经验背后仍然存在问题：“这都是江西自掏资金构建的。”作为政策参与者，他坦承这类由各地实施的生态补偿尚属纵向的奖补措施，并不是真正意义上的横向生态补偿。

“现在的核心问题是，保护者受补偿、受益者付费的机制还没建立起来。”他呼吁，长江流域各省市之间的横向生态补偿机制亟待建立。

但跨行政区域的制度协调，一直是个大难题。在流域上下游间实行横向生态补偿机制仍需要解决许多细节问题，尤其是怎么算好上下游之间的环境账、经济账。

在开展横向生态补偿试点比较早的安徽和浙江之间，就曾因指标细则不同而造成过困扰。

在刚开始试点时，安徽和浙江对交界处新安江的水质评判标准有不同的看法。安徽方面认为，应该以河流水质的三类水作为评判基准;浙江方面则认为，新安江在进入浙江省后注入千岛湖，应该以湖泊二类水水质为基准。而河流三类水水质不监测水的富营养化指标，湖泊二类水则把富营养化指标看得很重。

不同的指标，意味着不同的治理成本。最后，两省协商决定，将新安江最近3年的平均水质情况作为评判以后水质变好或变坏的参照。

生态环境部水环境监管司司长张波告诉中国青年报·中青在线记者，整体看来，许多生态补偿试点仍未达到目标效果。让他感到遗憾的是，目前他“还没见到全国有哪个地方建立了真正意义上的生态补偿机制”。

张波分析，主要问题还是在于很难算清楚“账本”：上下游之间应该补偿多少，以及从哪些方面补偿，哪些生态保护工作是上游本来就应该做的，哪些是为下游和流域整体做的，“这个账该怎么算，还缺乏一套基础的东西”。

“罚多少、奖补多少，这个数额怎么算是关键。如果算不出来这个数，怎么能让上下游地区形成共识，来签合同呢?”张波认为，推行横向生态补偿机制应以上游地区的指标为主要参考，但也要评估上游自身的生态保护职责，但也正因如此，才难以算好详细的“账本”。

期待更多补偿方式和协调机制

虽然面临种种困难，但很多地方与专家也提出了自己的解决思路。

国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员李忠认为，生态补偿的方式可以更加多元化，例如除资金补偿以外，下游地区也可以考虑以产业转移、共建产业园区、人才培训、对口支援等项目式的方式来为上游地区提供补偿。“上游把生态环境保护好了，下游有发展空间，上游也可以参与到下游的产业发展中。”

李忠也认为，考虑到一些地方财政的现实压力，开展横向生态补偿时也可以进一步发挥市场机制的作用。例如发行绿色债券，建立生态银行、湿地银行，或者引入大型企业，吸引更多社会资金参与到生态保护工作中。

这一建议的现实基础，来源于长江上游的重要支流赤水河的实践。今年6月，赤水河沿线4家酒企共向云南镇雄捐赠了2400万元，用来支持当地脱贫攻坚和生态保护工作。从2014年起，仅茅台集团就连续10年累计出资5亿元作为赤水河流域水污染防治生态补偿资金，用于赤水河保护。

除了大型企业的参与，赤水河流经的云南、贵州、四川3省也建立了跨省的流域生态补偿机制。今年2月，《赤水河流域横向生态补偿协议》签署。云南、贵州、四川3省商定，每省按1∶5∶4的出资比例，拿出两亿元，按3∶4∶3的比例分配给3省，用于该流域生态环境治理。

然而，上述赤水河的实践仍面临具体管理的问题。据四川省环保厅水环境管理处处长芮永峰介绍，云贵川3省在该流域生态补偿工作中，初步商议出“轮流坐庄”的值班制度，但还需要尽快探索落地，设立统一的管理机构，并且考虑好相应的人员、机构设置。

在长江水利委员会规划计划局副局长罗小勇看来，生态补偿机制包括很多领域和方面，流域内的受益主体和责任主体也有很多个，因此推进速度不会特别快。但是，也不能因此就停下脚步。“如果要把所有事情都搞透了才去行动的话，也很难落地。”

作为全国较早试点跨省市流域生态补偿地区的环保负责人，罗宏也认为，保护和治理新安江等长江流域的水生态环境，是他义不容辞的责任和义务。“给不给钱、给多少钱不影响我做这件事”。

记者最近还获悉，在与浙江联合实施水环境横向生态补偿机制几年之后，安徽省与江苏省、河南省也在协商生态补偿机制合作的可能。罗宏希望，还能有更多的协调机制，以进一步促进生态补偿的落地实践。